A via crucis da participação privada em ciência e tecnologia

Em vez de auxiliar instituições de pesquisa, imposições legais criam ambiente desfavorável à execução de projetos com recursos privados

RICARDO MAGNUS OSÓRIO GALVÃO
Especial para o Direto da Ciência*

Em recente comentário no Jornal das Dez, da Globo News, o jornalista Carlos Sardenberg defendeu uma “reforma estrutural” nas universidades e instituições de ciência e tecnologia federais, de forma que procurem “buscar outras fontes de financiamento que não o tesouro”, como é feito em outros países, como Estados Unidos e Israel.

Essa proposta está baseada em “uma interpretação equivocada e recorrente sobre a realidade do investimento em ciência e tecnologia nos países desenvolvidos’, como bem argumentou o jornalista Maurício Tuffani em artigo em 31 de agosto em Direto da Ciência (“Investimentos públicos e privados para ciência: não é bem assim, Sardenberg”).

Há, no entanto, outro fator muito importante, não facilmente percebido pela imprensa e sociedade em geral, que cria obstáculos quase intransponíveis ao estabelecimento de uma colaboração produtiva entre o setor privado e universidades e instituições de pesquisa, e que permita a estas conseguir fontes de financiamento não orçamentárias, o ainda anacrônico Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação brasileiro.

As principais formas de universidades e centros de pesquisa angariarem recursos do setor privado é por meio da celebração de convênios para desenvolvimento de projetos de interesse comum ou por meio da prestação de serviços, utilizando seus laboratórios e capacitação técnica, sem prejuízo de suas atividades finalísticas.

Em particular, quando sou entrevistado sobre a situação orçamentária do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), frequentemente me perguntam por que, nas atividades de desenvolvimento de satélites, previsão do tempo, sensoriamento remoto e muitas outras de caráter aplicado, não buscamos parcerias construtivas com possíveis interessados do setor privado, visando angariar recursos que, pelo menos parcialmente, auxiliem na manutenção da instituição.

 

Acordos com empresas

O principal dispositivo legal que regulamenta o relacionamento entre o setor privado e as instituições públicas de ciência, tecnologia e inovação (ICTs), no desenvolvimento de projetos e prestação de serviços, é a Lei de Inovação (lei 10.973, de 2 de setembro de 2004), com as modificações introduzidas pelo novo Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação (lei 13.243, de 11 de janeiro de 2016).

Dentro desse aparato legal, há duas formas básicas de uma instituição pública celebrar acordos com o setor privado.

A primeira é o acordo ser firmado diretamente entre a ICT e a empresa. Nesse caso, os recursos recebidos pelos serviços e projetos desenvolvidos e por utilização de infraestrutura, consultorias, etc.  têm que ser recolhidos diretamente ao Tesouro por meio de Guia de Recolhimento da União (GRU) durante o exercício financeiro. Esses recursos só retornam à ICT no ano seguinte se forem por ela introduzidos no Projeto de Lei Orçamentária Anual dentro da denominada “fonte 50 – Recursos Próprios Não-Financeiros”. No entanto, caso isso seja feito, a fonte de recursos orçamentários diretos do tesouro tem seus valores correspondentemente reduzidos. Portanto, os recursos obtidos por meio de acordos com a iniciativa privada não somente não permitem compensar o contingenciamento orçamentário no mesmo ano fiscal, mas também podem prejudicar o orçamento público da instituição no próximo exercício.

 

Fundações de apoio

A segunda forma é por meio de fundações de apoio credenciadas pela ICT, de acordo com a lei 8.958, de 20 de dezembro de 1994, também com modificações introduzidas pelo já citado marco legal. Dentro desse instrumento, o acordo pode ser firmado entre a fundação, a ICT e o organismo privado, ficando sob a responsabilidade da fundação administrar os recursos. Em particular, o parágrafo único do artigo 18 dessa lei de 1994 estabelece que

A captação, a gestão e a aplicação das receitas próprias da ICT pública, de que tratam os artigos 4 a 8, 11 e 13, poderão ser delegadas a fundação de apoio, quando previsto em contrato ou convênio, devendo ser aplicadas exclusivamente em objetivos institucionais de pesquisa, desenvolvimento e inovação, incluindo a carteira de projetos institucionais e a gestão da política de inovação.

Essa segunda forma pode de fato ser bastante vantajosa para a ICT. Sendo os recursos gerenciados pela fundação de apoio, ela não somente pode gerenciá-lo mais adequadamente, incluindo aplicações financeiras regulamentadas, como disponibiliza-los à ICT, em seus objetivos institucionais de pesquisa, no próprio exercício financeiro, compensando possíveis contingenciamentos.

No entanto, há vários questionamentos sobre a atuação de fundações de apoio que dão muita insegurança jurídica aos gestores das ICTs na celebração de contratos. Entre os questionamentos se destacam limites no ressarcimento às fundações pelo serviço de administração de projetos, pagamento de pessoal terceirizado para executar tarefas finalísticas ou não nas ICTs, pagamento de bolsas a alunos e servidores das ICTs, processos de compra, prestação de contas, etc.

 

Insegurança jurídica

Embora muitas dessas questões estejam, em princípio, regulamentadas em leis e decretos, em particular no decreto 8.241, de 21 de maio de 2014, há divergências entre as interpretações de várias consultorias jurídicas que prestam serviços às ICTs, causando insegurança jurídica aos seus gestores na celebração de convênios.

Boa parte desses problemas são ocasionados por não ser permitido às ICTs terem serviço de advocacia em sua estrutura. Em geral os processos são elaborados por servidores sem nenhuma formação jurídica e posteriormente analisados pela unidade de consultoria da Advocacia Geral da União encarregada de atender a ICT.

Acontece que, excluindo notáveis exceções, os advogados dessas unidades normalmente assumem o papel de auditores, e não de consultores jurídicos bona fide, colocando vários óbices infralegais à celebração de contratos, em particular os que envolvem recursos de maior monta. Isso faz com que os processos, em geral bastante volumosos e fartamente regados da linguagem idiossincrática dos bacharéis de direito, tenham que transitar mais de uma vez entre a ICT e a unidade da Consultoria Jurídica da União que a atende.

Devido a esse trâmite tortuoso, dificilmente a análise e aprovação de um processo é concluída em poucos meses, o que vai contra a presteza requerida pelo setor privado na execução de seus projetos e serviços. Além disso, essa desnecessária imposição de procedimentos jurídicos demasiadamente rígidos e limitantes, em vez de auxiliar construtivamente os gestores das ICTs na execução de seus projetos finalísticos, acaba por construir um ambiente desagradável, que os estressa a um limite inadmissível de sua tolerância psicológica.

No exterior, em particular nos Estados Unidos, os processos para celebração de convênios e oferecimento de serviços por instituições públicas são bastante simplificados, embora naturalmente sujeitos a normas legais, e isso faz toda a diferença!

RICARDO OSÓRIO MAGNUS GALVÃO é diretor do Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (Inpe), de São José dos Campos (SP). Engenheiro de telecomunicações
pela Universidade Federal Fluminense (1969), é mestre em engenharia elétrica
pela Unicamp (1972) e doutor em física de plasmas pelo Instituto de Tecnologia
de Massachusetts (1976). Membro da Academia Brasileira de Ciências (ABC), ele
foi presidente da Sociedade Brasileira de Física (SBF) de junho de 2013 a
julho de 2016.
Na imagem acima, o engenheiro Ricardo Magnus Osório Galvão, diretor do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). Imagem captada do vídeo “A Ciência que Eu Faço – Ricardo Magnus Osório Galvão”, do YouTube.

* Os artigos de colaboradores não exprimem necessariamente a opinião de Direto da Ciência, e são publicados com os objetivos de promover o debate sobre a ciência, a cultura, o meio ambiente e o ensino superior e de refletir a pluralidade de ideias sobre esses temas.


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4 Comentários

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  2. verissimo said:

    Se o problema é a burocracia que impede a captação da iniciativa privada, a questão é muito simples: é só simplificar as leis!!!

  3. verissimo said:

    É claro que a impossibilidade de os ICT terem os seus advogados pode contribuir para as dificuldades apontadas, mas a AGU poderia criar um grupo de advogados especializados(mesmo) em ciência. É importante também, em nosso sistema burocrático-legal, que se faça uma consolidação das normas e, eventualmente, da jurisprudência, com o fim de atender os investimentos privados em ciência. Se os advogados assumem o papel de auditores….é, muita vez, porque sabem que, no atual quadro legal, tais contratações podem gerar problemas…Mas sabemos que países com grandes burocracias também fazem pesados investimentos privados em ciência…O x da questão não é, no meu modesto modo de ver, a desestimulante atuação da corporação dos operadores do direito(com as suas deformações conhecidas), o chamado cipoal jurídico, mas a ausência de projeto industrial para o país…um projeto consistente re(plasma)ria o Estado e o faria andar.

  4. Rezende said:

    O brasil precisa que as universidades produzam inovação que levam mais produtos e serviços gerendo benefícios a sociedade, e menos artigos que servem apenas para preencher o currículos dos pesquisadores.

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